EL PROYECTO DE LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO DE NOVIEMBRE DE 2016 Y LA GESTIÓN CONTRACTUAL DE SERVICIOS PÚBLICOS: ANÁLISIS DE SU PLANTEAMIENTO Y PROPUESTA ALTERNATIVA

Comunicación para el “CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE CONTRATACIÓN PÚBLICA”. Cuenca, 24-25 de enero de 2017.

Autor: José Luís Martínez-Alonso Camps.

RESUMEN: La comunicación analiza el planteamiento del Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público (PLCSP) de noviembre de 2016 en relación con las diferentes tipologías de servicios: a) públicos y no públicos; y b) que conllevan prestaciones directas a los ciudadanos y que integran prestaciones para la Administración. Del análisis se concluye la necesidad de una clarificación conceptual y del régimen jurídico de las figuras contractuales de carácter prestacional, y se formula una propuesta alternativa al PLCSP que las reconduce a las tipologías de contratos siguientes: 1) de gestión de servicios públicos (con las modalidades de concesión, gestión interesada, concierto, arrendamiento y sociedad de economía mixta); 2) de servicios; y 3) de concesión de servicios no público.

Texto íntegro en el siguiente enlace: http://www.ub.edu/grel/ca/repositori

Este texto también ha sido publicado como:

Martínez-Alonso Camps, J.L. (2017): “El Proyecto de ley de contratos del sector público de noviembre de 2016 y la gestión contractual de servicios públicos: análisis de su planteamiento y propuesta alternativa”, publicat en el Diario del Derecho Municipal de Iustel (9.2.2017) y en La Administración al día del INAP (28.2.2017).

Y en “La Administración al Día” por el Instituto Nacional de Administración Pública, organismo del Ministerio de Hacienda y Función Pública. 

 

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¿CÓMO SON, QUÉ OBJETIVOS Y QUÉ EFECTOS PRESENTAN LAS MEDIDAS DE AUSTERIDAD DE LOS GOBIERNOS LOCALES?

Revisió originàriament publicada a: OBSERVATORIO LOCAL N.º 17 Enero-Febrero 2017.

Autor de la revisió: Lluís Medir (investigador GREL, SGR 838)

Publicació: «Managing austerity: rhetorical and real responses to fiscal stress in local government», Public Money &Management 34:2, 99-106, 2014. Disponible a: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09540962.2014.887517?scroll=top&needAccess=true

Autos: J. F. A. (Tom) Overmans y Mirko Noordegraaf, profesors de la Universitat d’Utrecht (Països Baixos).

SÍNTESIS DE LA IDEA

Resumen: El trabajo es una aportación relevante a la clasificación y conocimiento de las medidas de austeridad que los ayuntamientos han estado desarrollando desde 2007. El trabajo permite tomar decisiones mejor fundamentadas y reflexionar sobre las estrategias y objetivos que conseguir con las medidas de austeridad, al menos hasta que el ciclo de dichas políticas llegue a su fin.

El artículo es una excelente revisión de la literatura existente sobre los tipos, efectos y objetivos de las medidas de austeridad que pueden adoptar los gobiernos locales para reducir sus gastos y los déficits acumulados o estructurales. Los autores parten de una profunda sistematización de los Trabajos previos sobre el tema y lo aplican al estudio de ocho municipios holandeses, complementándolo con 15 entrevistas en profundidad y una extensa revisión de documentos y presupuestos locales.

Según los autores, las organizaciones públicas están entrando en una era de recortes del gasto público y austeridad, caracterizada por una permanente dinámica de ingresos sustancialmente más bajos que en el pasado. Así, el principal objetivo del artículo es aportar una mejor comprensión de las respuestas de las organizaciones públicas a la austeridad, así como identificar aquellas respuestas que tienen potencial innovador.

A pesar de la profunda revisión realizada, los autores destacan que la mayoría de las publicaciones carecen de definiciones claras de los conceptos, lo que dificulta describir y explicar las medidas de austeridad implementadas por los gobiernos locales. Además, las respuestas de las organizaciones ante circunstancias contextuales distintas –específicamente las financieras–, dependen a su vez de las expectativas y objetivos de las mismas organizaciones.

Sin embargo, las respuestas a la austeridad tienen similitudes esenciales, puesto que todas ellas están destinadas a restablecer el equilibrio entre ingresos y gastos. Así, la gestión de la austeridad se define como: «las respuestas ejecutivas y de gestión, dirigidas a restablecer el equilibrio fiscal, en el contexto de la creciente demanda de servicios públicos y expectativas (políticas y públicas) del desempeño de las organizaciones». De esta manera, las medidas de austeridad pueden implicar, a la vez, cambios en los servicios públicos, pero también en el rendimiento de las organizaciones.

Los autores identifican cuatro conceptos claves para manejar la austeridad: Decline, Cutbacks, Retrenchment y Downsizing. Estas cuatro respuestas se pueden situar en dos dimensiones diferentes de carácter opuesto. Así Decline y Cutbacks estarían en la dimensión «estabilidad» y Retrenchment y Downsizing estarían en la del «cambio». Tambien se pueden clasificar en medidas fiscales o medidas organizativas.

Por un lado, en el declive (Decline), que se trataría de un tipo de medida organizativa, las organizaciones tienden a «disminuir». Ésta es una de las recetas clásicas ante toda crisis: se trata de una reacción de gestión pasiva a una circunstancia ambiental desconocida. Las organizaciones entran en el estado de declive cuando no prevén, no reconocen, evitan, neutralizan o se adaptan pasivamente a las presiones, externas o internas, que amenazan su supervivencia. Algunos ejemplos de medidas son reducciones de personal, de rentabilidad, de presupuesto o de demanda de productos y servicios.

Por otro, en las reducciones (Cutbacks), que son medidas de tipo fiscal, la gestión de la austeridad significa gestionar el cambio organizacional hacia niveles más bajos de consumo de recursos y de actividad organizativa. Las medidas de reducción consisten principalmente en ajustes temporales para restablecer el equilibrio fiscal, en lugar de medidas que contribuyan a la viabilidad a largo plazo de la organización. Los recortes suelen tener una fuerte orientación fiscal. Por ejemplo, jubilaciones, congelación de contrataciones, cortes «tipo salami» indiscriminados a servicios o los presupuestos de crecimiento cero son medidas de reducción que no reforman la organización en profundidad.

En tercer lugar, la racionalización (Rentrenchment) implica una respuesta proactiva, que se centra en la generación de nuevos recursos, por lo general mediante impuestos, tasas o una redistribución distinta de los recursos existentes. Se configura como respuesta fundamentalmente fiscal, tendente a la mejora de la eficacia, y enfocada predominantemente a reorientar niveles de gasto sin cambios de políticas.

Finalmente el Downsizing, o reducción del tamaño, es considerada como una estrategia para mejorar el desempeño organizacional, restaurando y ajustando su funcionamiento. En este paquete de estrategias, ‘reducir’ significa «un conjunto intencionalmente establecido de actividades diseñadas para mejorar la eficiencia y el desempeño de la organización que afectan el tamaño de la fuerza de trabajo, los costes y los procesos de trabajo de una organización». Así, generalmente se trata de ajustes organizativos y personales para optimizar los resultados. Mientras que el funcionamiento, los cambios tecnológicos y las reformas de la estructura de las organizaciones permanecen inalterados cuando se producen «cutbacks» y «retrenchment», la reducción del «downsizing» está fuertemente asociada con el cambio organizacional.

Finalmente, los municipios estudiados utilizaron un total de 609 medidas de austeridad entre 2012 y 2013; de ellas, 220 fueron «cutbacks», 183 fueron «decline», 125 «retrenchment» y 81 «downsizing». Los resultados demuestran que las medidas de austeridad que se toman en mayor medida son de naturaleza fiscal, con la idea de ajustar lo más rápido posible las cuentas, pero con una deficiente perspectiva estratégica. Se ve también un segundo patrón de comportamiento en relación con la voluntad de primar la estabilidad organizacional al cambio. Los resultados muestran, sin embargo, una gran variación entre las ciudades. En cualquier caso, a pesar de la retórica de cambio y modernización expresada en las entrevistas y documentos políticos, la mayor parte de medidas efectivamente adoptadas tienden precisamente a lo contrario.

 

El impacto electoral de la corrupción para un partido es mayor si éste la reconoce

Revisió originàriament publicada a Observatorio Global ideas globales para el gobierno local núm 13

Autor de la revisió: Lluís Medir (investigador GREL, SGR 838)

Publicación: «Why do voters forgive corrupt mayors? Implicit exchange, credibility of infor-mation and clean alternatives», Local Government Studies, 1 de marzo de 2016.

Autores: Jordi Muñoz (Universitat de Barcelona), Eva Anduiza (Universitat Autònoma de Barcelona) y Aina Gallego (Instituto Barcelona de Estudios Internacionales)

SÍNTESIS DE LA IDEA

Este artículo viene a complementar, desde el punto de vista de los ciudadanos, las recientes aproximaciones a la relación existente entre resultados electorales y corrupción política a nivel local. Recientemente ya se han reseñado dos aportaciones fundamentales sobre esta materia en el Observatorio Local (n.º 7): Elena Costas analizaba en ellos los limitados efectos en España de los escándalos de corrupción sobre el porcentaje de voto en la elección de los alcaldes. Pues bien, este artículo de Muñoz, Anduiza y Gallego se basa en los mecanismos concretos que llevan a los votantes a ser más permisivos con los alcaldes presuntamente corruptos.

En general, el artículo se interroga sobre los micromecanismos individuales que pueden explicar las limitadas consecuencias electorales de los escándalos de corrupción en España. En democracias fuertes y consolidadas como la española, donde la libertad de información y opinión, junto con la estabilidad institucional, están garantizadas, no deja de ser paradójica la débil respuesta de los electores ante los presuntos casos de corrupción a nivel local. Los autores plantean
que la identificación o cercanía de los votantes hacia un determinado partido político funciona como «amortiguador» del castigo electoral a la corrupción, y que dicha «amortiguación» funciona a su vez a través de tres mecanismos teóricos posibles: el intercambio explícito, el descrédito de la información y la falta de alternativas creíbles.

El primero de los mecanismos consistiría en argumentar que los votantes tienden a no castigar tan severamente a aquellos alcaldes que presentan buena gestión en su actividad política. Los autores llaman Implicit Exchange a este mecanismo según el cual los votantes tienden a no penalizar a los políticos que consiguen, por ejemplo, un sostenido crecimiento económico local o una distribución
de la riqueza eficiente. Su primera hipótesis establece que el apoyo a políticos sospechosos de corrupción es más fuerte cuando hay crecimiento económico generalizado y bienestar local.

El segundo de los mecanismos lo denominan Credibility of Information, según el cual la reacción a los casos de corrupción está condicionada por la credibilidad y la fuente informativa. La idea que subyace al término es que los ciudadanos tenderán a no creer las acusaciones de corrupción si las noticias provienen de rivales políticos. La segunda hipótesis establece que la corrupción afecta más al voto si el propio partido la reconoce y, por el contrario, afecta menos si el partido del alcalde rebate los argumentos de corrupción.

Finalmente, estudian un mecanismo que etiquetan como Lack of clean alternatives según el cual si los votantes perciben que los distintos candidatos son similares en términos de corrupción política, no existe razón para penalizar a su alternativa preferida. Así, la tercera hipótesis implica que los votantes votarán a «su» candidato, presuntamente corrupto, cuando los demás aparezcan también
como potencialmente corruptos.

La principal aportación del artículo sin duda es la metodología seleccionada para testar los tres micromecanismos aludidos. Los autores plantean un experimento donde los entrevistados tienen asignada aleatoriamente una de las distintas hipotéticas presentaciones en relación con la situación política de su candidato a alcalde, para posteriormente pedirles la probabilidad de votar a ese
candidato en una escala de 0 (nada) a 10 (toda probabilidad). Así, es de esperar que las diferencias observadas entre los grupos tan sólo sean debidas a la información de que se les ha provisto. Se generan hasta seis escenarios distintos, dos para cada uno de los micromecanismos, donde se generan estímulos contrarios para cada par de alternativas.

Los resultados muestran que, a pesar de que las probabilidades de voto son muy bajas en todos los casos, hay dos micromecanismos que sí parecen generar diferencias: el del Implicit Exchange y el de la credibilidad de la información. En ambos casos, la existencia de crecimiento económico e información sesgada o partidista sobre la corrupción implican probabilidades de voto significativamente
distintas y superiores para los alcaldes presuntamente corruptos. Sin embargo, no se observan diferencias para sustentar la hipótesis de falta de alternativas políticas como inhibidor del castigo electoral de los alcaldes presuntamente corruptos.

A pesar de la novedad y originalidad de los resultados, y el avance científico que significan, los mismos autores reconocen que son difícilmente generalizables a la población más allá del grupo experimental. Algunas desviaciones de la muestra experimental, que sobrerrepresenta a los sectores con más formación y más jóvenes, así como las limitaciones derivadas de la identificación partidista de los individuos y los problemas de «deseabilidad» social de las respuestas (difícilmente las personas admiten que podrían votar a un alcalde presuntamente corrupto), son límites que sólo se pueden superar con más investigaciones al respecto.

Opiniones y argumentos defendidos por investigadores del GREL son confirmados por el Consejo de Estado

En octubre de 2015, José Luis Martínez-Alonso Camps publicó un artículo  en la Revista General de Derecho Administrativo y también presentó alegaciones personales al anteproyecto de la Ley de Contratos del Sector Público. Posteriormente, sus observaciones se reconocen en el Dictamen del Consejo de Estado (DCE) de marzo de 2016. A continuación se encuentra la evidencia:

“MODIFICACIÓN DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO Y GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES: PROPUESTAS Y ALTERNATIVAS”. Revista General de Derecho Administrativo, núm. 40, octubre 2015.

RESUMEN: A partir de la necesaria transposición de las Directivas Comunitarias 2014/23 y 24/UE, el artículo aborda el estudio del Anteproyecto de Ley de Contratos de Sector Público (ALCSP) de abril de 2015 y de su propuesta de desaparición del contrato de gestión de servicios públicos (CGSP), con una especial incidencia en el ámbito local, a partir de la sujeción a la concesión de servicios de la explotación de servicios públicos en que se transfiera el riesgo operacional al concesionario, y la reconducción al contrato de servicios de la gestión de los servicios en que no se produzca tal transferencia. Como alternativa a esta reconducción se plantea el mantenimiento del CGSP, en sus modalidades de gestión interesada, concierto y sociedad de economía mixta, actualizando su régimen jurídico e introduciendo las exigencias sobre publicidad comunitaria y recurso especial de contratación, dando así cumplimiento a las Directivas y conservando un régimen jurídico unitario para la gestión contractual de los servicios públicos.

Se puede encontrar el artículo completo aquí

El referido artículo se centra en el ALCSP de abril de 2015, cuyo texto se sometió al trámite de información pública y es accesible en el siguiente enlace. Respecto de dicho texto presenté alegaciones que, en esencia, coincidían con el del artículo luego publicado en la RGDA y que planteaba las discrepancias con el ALCSP que se han avanzado en el resumen.

Encontrarán las alegaciones aquí

A finales del mes de octubre de 2015 se dio noticia de que por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP) había sido remitido al Consejo de Estado el texto del ALCSP para su dictamen preceptivo (ex LO 3/1980, del Consejo de Estado, art. 21.2). A diferencia del de abril, este ALCSP de octubre de 2015 no fue publicitado. Ello no obstante, previo ejercicio del derecho de acceso a la información pública (L 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, art. 12 y ss), obtuve dicho texto:

Resolución de acceso aquí  y anteproyecto

La página web del Consejo de Estado informó que, en la sesión del 10.3.2016, el Pleno de dicho órgano consultivo había despachado el Dictamen núm. 1116/2015, referido al Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público. No se tiene constancia de que el Dictamen se haya hecho público. Es por ello que, previo ejercicio del derecho de acceso ante el MINHAP, obtuve su texto:

Resolución de acceso y Dictamen del CE aquí  

Por lo que se refiere a la gestión contractual de servicios públicos, el Dictamen del Consejo de Estado (DCE) de marzo de 2016 acoge las tesis y reproduce consideraciones y argumentos contenidos en mis alegaciones de mayo de 2015 y en el artículo de octubre de 2015 (véanse las páginas 72 a 80 y 246 a 248 del DCE y las páginas 17 a 28 y 37 a 39 del artículo y 17 a 28 y 33 y 34 de las alegaciones).

José Luis Martínez-Alonso Camps (investigador del GREL)

Barcelona, 25 de abril de 2016

El Alcalde en Europa. 2a edición.

La Universitat de Barcelona (UB-GREL) y la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) lideran en España el grupo internacional Political Leaders in European Cities. La reedición de este proyecto pretende renovar y actualizar el conocimiento generado en su primera edición, en el año 2003 y cuenta con el apoyo del Proyecto RefLoc, “Una nueva arquitectura local: eficiencia, dimensión y democracia”: Proyectos de I+D+I(CSO2013-48641-C2-2-R)

Para ello, elos equipos de la UB y la UAM son los encargados de la administración en España de un cuestionario a todos los alcaldes de municipios mayores de 10.000 habitantes en 2014, coordinados por la Universidad de Florencia, concretamente por la Cattedra Jean Monnet ‘La citta’ nell’integrazione europea’.  Este ambicioso proyecto aborda un conjunto de dimensiones políticas que se centran en el papel del alcalde, la representación política y la carrera política en el ámbito local.  Se trata de un estudio comparativo internacional que engloba municipios de 27 países (1) .
Los datos recogidos se analizan exclusivamente sobre una base cuantitativa, sin ninguna posible referencia a los encuestados individuales.

UB-UAM

(1) La lista completa es: Austria, Belgium, Cyprus, Czeck Republic, Finland,, France, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Ireland, Israel, Italy, Lithuania, Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Romania, Serbia, Slovakia, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, United Kingdom.

Paper presented in #ecprjs15 Austerity measures and budget impact in municipalities: from political claims to empirical evidences

Austerity measures and budget impact in municipalities: from political claims to empirical evidences

Lluís Medir Tejado (UB)
Esther Pano (UB – Pi i Sunyer)
Jaume Magre (UB – Pi i Sunyer)
Abstract.
Europe and particularly the southern countries are undergoing a severe economic crisis that has renewed debates about the available strategies to economize their public resources in order to reduce the deficit. In this framework political leaders, both in the national and in the local level, have launched a wide range of different strategies aimed at diminish spending in a very short term. According to a generally accepted political discourse, relevant and drastic actions should be taken to warrantee economic and financial sustainability in times of austerity.
In this article we explore the main measures adopted by municipalities in order to examine their impact in budgetary terms. We firstly identify the most frequently implemented mechanisms including structural changes into the field of the political architecture (remunerations of the mayors, and other political staff, for instance), reorganisation of the public services (both from the input as for the output perspective) and operational economic restructuration (control and fiscal actions). Once identified and quantified, we monitor the presence and extent of each set of policies with a view to analysing their performance and effective impact and drawing hypothetical patterns of behaviour. Our main objective is to analyse the relation between concrete measures, mainly based on general political claims, and effective economic impact.
Data was gathered by launching a questionnaire targeted to the administration and economic chief (Interventor) so as to identify the local austerity measures in 2013. Information about the municipal budgets for the years 2011, 2012 and 2013 is also used with the purpose of operationalizing economic impact. The questionnaire was included into the project “Local Government Observatory” coordinated by the Pi i Sunyer Foundation, covering 620 municipalities in Catalonia with population above 500 inhabitants.

Keywords: local governments, mayoral leadership, austerity measures, budget cuts.

Las elecciones locales en Grecia, ¿un avance de los cambios en el sistema de partidos?

Revisió originàriament publicada a Observatorio Local ideas globales para el gobierno local núm 6.

Autor de la revisió: Lluís Medir (investigador GREL, SGR 838)

Publicación: «The 2014 Local Elections in Greece: looking for Patterns in a  Changing Political System», South European Society and Politics, enero de 2015.Yannis Tsirbas es investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la National & Kapodistrian University of Athens.

SÍNTESIS DE LA IDEA

En mayo de 2014 tuvieron lugar en Grecia, a la vez que las elecciones europeas, las elecciones locales que se configuraban como fundamentales para la legitimación del conjunto del sistema político en cuestión desde 2012. El autor las analiza como «elecciones de segundo orden», aunque lo hace para delimitar el impacto que tuvieron en el sistema de partidos y en las «nuevas formas» de la política en tiempos de crisis profunda y deslegitimación política.

Las elecciones se presentaban atravesadas por una fractura fundamental: los partidos a favor del memorando de la UE, el FMI y el Banco Mundial, y los que no. Los partidos favorables (ND y PASOK, fundamentalmente) aportaron argumentos relacionados con el fin cercano de la crisis y el acabamiento de los sacrificios. Por el contrario, los partidos antimemorando (SYRIZA, KKE, To Potami…) reforzaron aspectos como el crecimiento de las desigualdades y la inutilidad de las medidas de austeridad para mitigar el sufrimiento.

Como muestra de la debilidad de los partidos tradicionales, de los 325 municipios griegos, en tan sólo 45 se presentaron alcaldes con afiliación partidista nacional directa, mientras que en 2010 habían sido 150 y una gran mayoría en elecciones locales anteriores. Además, los partidos promemorando jugaron a la «municipalización» del voto, mientras que los contrarios apostaron por la «nacionalización» como estrategia de campaña electoral.

La participación en 2014 aumentó ligeramente en la primera vuelta y de forma notable en la segunda. Además, se produjo una renovación sin precedentes de los miembros de los consistorios, un 71 % del total de los miembros, y tan sólo ganó la elección el 40 % de los alcaldes que se presentaban a la reelección. Únicamente se eligieron 40 alcaldes de los que se presentaban bajo las siglas de algún partido nacional, de un total posible de 325. Muchos perfiles de los nuevos alcaldes indican un modelo más alejado de los partidos: pragmáticos, exhibiendo sentido común y valores posmaterialistas, más que la clásica división izquierda-derecha. En algunos municipios se observaron candidatos «berlusconizados » y antipolíticos.

El autor también analiza los distintos escenarios de voto para los distintos partidos en función del nivel de gobierno, y concluye que, para partidos como ND y PASOK, la existencia de redes locales históricamente bien establecidas, así como la visibilidad de sus candidatos locales, situó sus resultados en las elecciones locales en niveles parecidos a las regionales o europeas. Por el contrario, partidos como SYRIZA, que no contaba con élites locales consolidadas, doblaron su voto en las europeas en relación con las locales.

Las elecciones locales griegas se caracterizaron, pues, por el incremento de la volatilidad, de los votos en blanco y nulos, así como por la aparición de pequeños nuevos partidos. Los partidos promemorando resistieron gracias a su honda implantación territorial, mientras que los partidos como SYRIZA tuvieron más dificultades para trasladar su discurso a la arena local. El gran recambio de élites políticas, sin embargo, abre la puerta a nuevas formas de hacer política y consolida parte del movimiento iniciado en las elecciones parlamentarias de 2012.

Las próximas elecciones locales españolas podrían reflejar algunos de los patrones mostrados en Grecia en cuanto al ciclo electoral, el anticipo de los resultados nacionales y la implantación de nuevos partidos políticos. En relación con el momento de los comicios y su posición dentro del ciclo electoral general, el artículo apunta la idea de que las elecciones locales de 2014, a pesar de coincidir con otras elecciones y de estar configuradas temporalmente como una primera vuelta de las generales del pasado enero de 2015, mantienen su propia lógica política, mostrando patrones de voto marcadamente distintos según el partido político y la arena electoral.Además, en lo concerniente a la capacidad predictiva de los resultados, las elecciones locales griegas no anticiparon los resultados de las generales de 2015, ni la clara victoria de SIRIZA ni el hundimiento radical del PASOK. Sí constataron la debilidad electoral de los nuevos partidos políticos emergidos de la crisis, a causa de sus dificultades de articulación a nivel local. Finalmente, los resultados de las elecciones locales sí consolidaron con claridad algunas tendencias de cambio profundas de las élites políticas locales, así como la solidificación de los cambios del sistema de partidos griego.